CF40观察 | 对进一步完善我国系统重要性银行划分标准的思考
为了对系统重要性银行进行审慎监管，巴塞尔银行监督委员会制定了全球系统重要性银行的评估办法。在此基础上，我国人民银行和金融监管总局制定了我国系统重要性银行的划分标准，并从2021年开始每年动态更新入围的银行名单。
结合近期美国硅谷银行风险事件和我国国情，本文分析认为，我国系统重要性银行的划分标准存在进一步优化的空间：❶需要考虑银行跨省经营活动；❷需考虑设定合理的最低资产门槛；❸应重视同类银行的传染效应。
针对这些考虑，我们提出了相应的政策建议。
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* 本文作者系中国金融四十人研究院李雨芃。本文版权归中国金融四十人研究院所有，未经书面许可，禁止任何形式的转载、复制或引用。受版面所限略去正文注释和参考文献。
”2023年9月22日，人民银行和金融监管总局联合发布了我国最新的系统重要性银行名单。新的名单共有20家银行，其中包括6家国有商业银行，9家股份制商业银行和5家城市商业银行。与去年的名单相比，南京银行为新入选的系统重要性银行。
动态更新系统重要性银行名单保证了我国系统重要性银行的划定可以及时反映各家银行经营情况的变动，聚焦重点，更好实施宏观审慎和微观审慎监管。但巴塞尔银行监督委员会全球系统重要性银行的划定办法是12年前制定的，我国系统重要性银行的划定办法则是参照巴塞尔委员会的办法制定，至今也有5年。
今年以来，美国硅谷银行事件充分暴露了现有系统重要性银行的划定办法存在缺陷，引发了美联储等主要央行重新反思系统重要性银行等相关监管标准并提出相应的改进方案。一段时间以来，我国部分银行机构发生风险事件，对金融稳定造成了较大的潜在影响。结合国际上对系统重要性银行标准的反思，以及我国未来一段时期银行机构潜在风险的特点，我国系统重要性银行的划分标准有必要与时俱进，进行进一步完善，做到防患于未然，守住不发生系统性金融风险的底线。
2008年全球金融危机导致了经济的严重衰退和金融市场的剧烈动荡，并在接下来的数年间持续影响着全球经济的各个领域。在这次危机中，人们更加深刻地认识到，大型金融机构的倒闭会给整个金融系统带来冲击，这类机构即所谓“大而不能倒（Too Big to Fail）”。
由于这些机构往往具有巨大的组织规模和影响力，一旦出现严重经营问题，监管部门和政府很难对它们进行救助；而放任其破产则会对整个金融体系造成很强的溢出效应。要保证金融体系的平稳运行，就需要加强对于这些大而不能倒的金融机构的监管力度，及时识别风险并进行控制，降低它们破产的可能性，进而防止由此引起的危机事件的发生。
2011年，巴塞尔委员会出台了一系列方案提高银行及银行系统在资本、风险控制、流动性等方面的标准，以增强它们的抗风险能力。为了防止金融危机重演，巴塞尔委员会提出了全球系统重要性银行（G-SIB）的概念，用来代指那些一旦破产会对整个金融体系产生系统性影响的银行，并要求对这些银行施加更加严格的金融监管。
委员会明确了识别全球系统重要性银行的标准，基于五个维度构建了指数模型（详见表1），具体包括：跨境活动、规模、关联度、可替代性和复杂性。这些维度从不同角度反映了G-SIB破产的负外部性和它们对金融系统稳定性的影响。对每家银行而言，要计算一级指标的分数，需要分别将该银行的每个二级指标数值除以样本中所有银行（调整后表内外资产余额最大的前75家银行）该指标的数值总和，然后根据权重对得分进行加权。最后，将所有的加权分数相加就能得到该银行的总得分。
被列为全球系统重要性银行的机构受到更为严格的金融监管，主要涉及资本充足率、杠杆率和总损失吸收能力这三个方面的具体要求。自2012年起，每年11月，FSB会根据银行机构上一年的相关数据，计算评估并发布当年的全球系统重要性银行的清单。2022年全球有30家银行上榜，我国的工商银行、中国银行、建设银行、农业银行位列其中。
2018年，人民银行和银保监会在巴塞尔委员会的全球系统重要性银行识别标准的基础上，制定了我国的系统重要性银行的评估标准。该评估办法赋予了规模、关联度、可替代性和复杂性这四个维度各25%的权重（表2），明确了各一级指标下所列二级指标的具体含义。该评估办法自2021年起施行，每年11月由人民银行和金融监管总局（原银保监会）联合发布最终名单。
与巴塞尔委员会的标准类似，我国系统重要性银行指数也是先计算某一指标在整体样本中的比重，并进行标准化（乘以10000）得到各指标得分。得分与相应权重的乘积之和，即为该参评银行的系统重要性得分。
将这些银行按照分数的从低到高分为五组，分组越靠后，重要程度越高，所受到的监管越严格。从一组到五组依次适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本，和0.125%、0.25%、0.375%、0.5%和0.75%的附加杠杆率要求。
对比近三年的系统重要性银行清单（表3）可以发现，横向来看，2021和2022年名单均包括6家大型国有商业银行、9家股份制银行和4家城市商业银行，2023年在此基础上新增1家城商行南京银行。自评估以来，股份制银行中浙商银行、渤海银行和恒丰银行一直没有入围。纵向来看，第三、四、五组的入选银行和排序并未发生变化，其中第四组的“工中建农”同时要满足全球系统重要性银行和我国系统重要性银行的监管要求。
金融系统是有机的整体，系统内的各种主体休戚与共，福祸相依。银行作为最重要的金融机构之一，不仅是沟通资金供求双方的投融资桥梁，也承担着优化社会资源配置、保障经济社会平稳运行的重要使命。而识别系统重要性银行能够有效地对这些机构进行必要的严格监管，降低风险事件发生的概率，减少其破产对金融系统的损害。
放眼世界金融市场，2023年以来，美国的硅谷银行和签名银行在48小时内接连破产，导致系统内持有大量无保险存款的金融机构遭受了市场挤兑，引发了强烈的市场动荡。回顾国内，包商银行事件也给我们敲响了警钟。作为一家区域性经营的城商行，在其资本充足率突破监管红线后，经营问题频发，信用风险恶化。其影响跨地域蔓延，波及了金融市场中各个主体，降低了市场信心。因此，我们认为应当不断根据实时经济形势的变化，吸取风险事件的经验教训，建立健全系统重要性银行的识别、监管体系。
一是应比照跨境活动指标将跨省经营活动纳入对系统重要性银行的划分标准
巴塞尔委员会所公布的全球系统重要性银行评价指标，除了规模、关联度、可替代性和复杂性，还包括跨境活动（cross-jurisdictional activity），并在综合指数的计算中赋予这五个指标各20%的权重。我国的评估体系在此基础上稍作调整，只设有四个一级指标，各占25%的权重，同时将跨境活动作为二级指标纳入复杂性，赋予5%的权重。
国际清算银行认为，要评价全球系统重要性银行，必须将银行在全球范围内的业务扩张考虑在内，而跨境活动这一指标能够代表银行的国际足迹。根据国际清算银行的标准，本地活动指本国的银行机构对本国居民通过本币建立的债权债务关系，除此之外都被算作跨境活动。
一方面，如果一个银行拥有大规模的跨国经营业务，那么其破产会直接影响到全球范围内的债权人和债务人，进而波及国际金融市场，所以它的全球系统重要性也就越强。
另一方面，这些银行更难协调解决问题。海外分支机构在办理业务时要受到所在地的法律法规政策约束，具有一定的自主经营权；当出现问题时，总部需要通过较长的链条获悉分支机构的具体情况，同样分支机构也需要较长的时间执行总部的战略调整。
我们认为跨境活动这一指标对于我国系统重要性银行的评估具有借鉴意义。我国银行业市场竞争程度高，集中度低，跨区域经营深入发展。在我国现行的商业银行体系中（表4），大型商业银行和股份制商业银行在全国范围内提供金融服务，城商行在保证区域性金融服务质量的基础上，也有部分通过跨省分支机构拓展业务。
为了持续推进银行业的市场化竞争，打破国有独资行的垄断，2006年开始，监管机构逐步放松异地市场准入管制政策，允许符合要求的城市商业银行跨省设立分支机构，并鼓励股份制银行在金融服务较为薄弱的地区拓展业务。随着金融政策的不断开放，跨地区经营活动逐渐在银行的经营活动中占据越来越大的比重，而这些日益频繁的活动主要是受所在地的监管约束。
我们认为频繁跨省经营的银行具有很强的系统重要性。一方面，这些跨省经营的银行一旦发生金融风险，会波及全国范围内的个人和企业客户，给他们的资产造成损失；另一方面，随着银行分支机构数量的增加，整个银行体系的复杂性也在增加，其系统性风险不断增长，需要更加严格的监管标准来防范系统性风险的发生。
类比全球系统重要性银行评价体系中跨境活动的概念，以我国的省级行政区划为单位，我们将银行总行所在省份及当地分支机构所发生的债权债务定义为省内经营活动，其他的全部为跨省经营活动。2023年人民银行发布的中国系统重要性银行清单中，有五家城市商业银行：宁波银行、江苏银行、上海银行、南京银行和北京银行。12家股份制银行中，有三家没有被列入名单，分别是浙商银行、恒丰银行和渤海银行。
城商行和股份制银行在跨省债权债务方面的表现存在很大差异。如表5所示，以发放贷款为例，城市商业银行的跨省贷款在总贷款的比重差异较大，从不到15%到50%以上不等；股份制银行的跨省贷款则均占到总贷款的55%以上。这说明与城商行相比，股份制商业银行受地域限制较小，跨省经营规模更大，涉及的债权债务关系分布在全国范围，复杂程度更高。
按照现有系统重要性银行评价体系，一级指标银行规模通过调整后的表内外资产余额来代表，并赋予25%的权重，则浙商银行、恒丰银行和渤海银行的规模得分小于江苏银行、上海银行和北京银行。
如果我们把跨省经营这一维度纳入系统性重要银行的评价体系，并赋予跟其他维度等价的权重（即各占20%），那么银行的系统重要性得分将会发生较大变化。
根据表5可知，所列银行的总贷款均占总资产的50%左右，所以各银行贷款在资产中的分布类似。我们假设这些银行的总资产跨省经营比例与贷款的跨省经营比例相同，也就是使用跨省贷款比重推算跨省资产数额（如表6所示）。如果赋予跨省经营与规模相同的权重，那么可以将表内外资产余额与跨省资产合并来推算银行间相对得分。结果发现，只考虑规模的情况下，江苏银行规模得分高于浙商银行，而综合考虑规模和跨省经营两个维度，浙商银行的整体得分可以超过江苏银行，体现了其系统重要性。
表6 城商行与股份制银行的规模和跨省经营情况
（万亿人民币）
二是可参考美联储根据金融风险事件对银行监管门槛的试错和调整
自2008年金融危机发生以来，美联储对银行的监管约束体系经历了三次较大的变动。
首先是奥巴马上台初期，为了防止金融危机重演，最为严格的监管体系门槛被设置在500亿美元。对银行机构而言，500亿美元资产的划线不仅包括大型银行，也包括大量中小型银行机构。对它们提出统一的监管要求能够对由于金融监管疏漏引发的风险时间起到有效控制，但同时也会在一定程度上阻碍中小银行的发展。不可否认的是，这一法案在金融危机后对美国经济的恢复发展起到了保障作用。
随着美国和世界经济稳步恢复和发展，在特朗普上台之后，2018年，美联储将严监管的门槛线从500亿美元上调至2500亿美元，并对1000亿美元到2500亿美元的银行施加相对宽松的监管政策。这一阶段虽然将1000亿美元以上的银行都纳入监管体系内，但是考虑到审慎监管的严格程度，1000亿到2500亿的银行所适用的监管要求相比于2019年之前有所降低，所以实质上的强监管门槛线可以被认为在2500亿美元。
2021年硅谷银行的资产规模达到1000亿美元，适用美联储监管体系中的第四类银行标准，受到资本、流动性、风险管理等方面的约束。但由于监管体系的放松，流动性覆盖率、压力测试等监管措施的频率和要求都有所降低，这使得硅谷银行的风险没有被及时识别，成为其破产的主要原因之一。
2023年硅谷银行事件后，美联储发布作用于1000亿美元以上银行的监管提案，事实上将严监管的门槛线从2500亿美元下调至1000亿美元。
具体而言：
2008年全球金融危机暴露出金融业存在风险管理和弹性不足的问题。大型金融机构破产的巨大负外部性不仅波及到了众多同业机构，也给整个金融系统造成了冲击和震荡，造成了全球经济的大萧条。为了避免危机重演，2010年，奥巴马政府签署了《多德－弗兰克法案》（Dodd-Frank Act），旨在对金融机构实行更加严格的监管规定，增强对于市场风险的管理，防止金融机构过度杠杆化。
其中第165章要求美联储设立更加审慎的标准（Enhanced Prudential Standards, EPS），对大型银行和其他金融机构进行监管约束。该审慎监管标准作用于合并资产总额500亿美元以上的大型美国银行控股公司和外国银行，这些银行也被叫做大型和外国银行机构（Large and foreign banking organization ，LFBO）。2014年，美联储董事会通过了关于加强LFBO监管的标准细则，主要包括流动性、风险管理和资本三个方面。该规定于2015年1月1日生效。
2018年，特朗普政府通过了《经济增长、监管救济和消费者保护法案》，对《多德－弗兰克法案》进行了修订，旨在放松金融危机后奥巴马政府实行的严格金融监管，给中小银行“松绑”，不再实行与大型银行同样严格的监管标准。
这一法案将适用于审慎监管标准的银行门槛从500亿美元上调到2500亿美元，同时也赋予美联储董事会对资产在1000亿到2500亿美元之间的银行自行裁量权，允许对这些银行实施相较于1000亿美元以下的中小型银行更为严格的监管。
2019年，美联储董事会相应地建立了审慎监管的框架，覆盖资产1000亿美元以上的银行，并将LFBO的分类门槛从500亿美元提到1000亿美元，与《经济增长、监管救济和消费者保护法案》保持一致。
美联储提出的审慎监管框架按照合并资产规模、跨境活动、非银行资产、表外风险和加权短期批发性融资将1000亿美元以上的银行分为四类（如图1所示），从第一类到第四类监管的标准逐级放松。与前三类相比，第四类银行在审慎监管标准的基础上做了一些放松：依然还是执行流动性风险管理、压力测试和缓冲要求，但在频率和种类上都相比前三项有所减少。这是因为这类银行的规模较小，业务较为集中，相比于其他三类的系统重要性有所下降。
硅谷银行破产后，美联储在现有的审慎监管大框架下出台了一系列修订案，对其中的一些监管指标进行调整，作用对象为1000亿美元及以上的LFBO。
2023年7月，美联储公开收集关于提高大型金融机构资本要求提案的意见。在这个提案中，资产规模在1000亿美元以上的银行会被要求遵守更加严格的资本框架，以对信用风险、市场风险、操作风险和金融衍生风险进行控制。除此之外，新的提案还要求银行将未实现的损益也包括在资本比率中。与2019年的审慎监管框架不同的是，新的提案增强了对于第四类银行（资产总额在1000亿到2500亿美元之间）的监管，要求它们同样要受到补充杠杆率和逆周期资本缓冲的约束。
同年8月，美联储董事会发布关于增强银行的长期债务的提案。这个提案规定了1000亿美元以上银行长期的负债最低限额，这能够增加银行在面对潜在破产风险时可采取的措施，同时也将放缓银行的运营速率，进而降低该银行破产后带来的负外部效应。
回顾美联储审慎监管门槛的变化，我们发现美联储每次调整都是基于当前所处的经济环境和重要风险事件，致力于避免危机事件在未来重演，同时使得监管体系更加适配经济发展的趋势。
我国的银行监管体系同样应当与时俱进，结合国内和国际的市场发展现状和风险事件综合分析，学习经验吸取教训，争取在危机发生前完成规避。在降低风险的前提下，保障并促进银行业的蓬勃发展。
分析我国银行业现状，我们认为在制定系统重要性银行的标准时也应把资产规模这个因素纳入参考指标。银行组织的规模可以用来衡量银行倒闭对市场的破坏程度。规模大的银行拥有更多的客户和同业交易者，当银行出现金融风险时，就会大范围波及这些利益相关方，使他们面临损失风险或服务的中断。因此，规模能在相当程度上反映银行的系统重要性。如果把门槛线划在合并资产在1.5万亿人民币以上，那这一门槛值约合2000亿美元，是美联储强监管门槛值的一倍左右。
三是要充分考虑银行风险事件对同类银行的传染效应
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视觉：李盼 东子